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关于实现差异化的纳税人分类分级管理的实践与思考

发布时间:2017年11月29日
信息来源:江苏省无锡江阴地税局
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  近年来,随着“营改增”等一系列税收征管体制改革的实施,我国的税收结构、征管体制进一步优化。税制改革给税收征管方式和体制带来了深远影响,地税部门传统以营业税、企业所得税为主要对象的税收风险管理面临重大变化,最突出的问题是“税源管理机构职能交叉导致职责不清、运行不畅,征管力量偏重于税收风险全面无差别的防范,缺乏差别化、有针对性的服务与管理”。为适应新形势下税源管理的需要,应调整风险管理的思路,优化资源配置,实施差异化的纳税人分级分类管理措施,夯实风险管理基础,规范税收政管流程,完善风险管理机制与手段,实现税收现代化科学管理目标。

  一、分级分类管理理念的提出

  (一)我国税收征管体制的现状及存在问题

  江苏地税通过多次征管改革,税收管理从制度、规范层面,加强了对征收管理、纳税服务、基础管理、风险监控、风险应对等职责的力量配置,对提高税收征管的整体效能发挥了积极作用,在一定程度上改变了传统粗放式的管理状况。然而,在工作实践中,一些弊病也逐步暴露出来:一是属地征收和属地管理已经不能完全适应当代经济多元化、集约化的发展需要;二是基层税务干部囿于大量日常事务性工作,税收分析和纳税评估质量不高;三是重点税源管理力量不足,管理缺位的问题比较明显;四是职责分工不够科学,一些专业性高、涉税情况复杂的事项管理层级较低,部分税源管理事项薄弱。

  (二)差异化的纳税人分类分级管理的概念

  供给侧结构性改革的不断推进对税收征管的质量和效率提出了更高要求,国家税务总局积极探索税收征管现代化道路,于2016年 6月下发了《国家税务总局关于印发<纳税人分级分类管理办法的通知>》(税总发[2016]99号)文件,提出了纳税人分类分级管理模式,对纳税人和涉税事项按规模分类,按级别管理,自上而下,统筹推进,打破了税源管理层级壁垒,实现优质资源的最大化利用。

  差异化的纳税人分类分级管理就是在保持税款入库级次不变的前提下,对纳税人和涉税事项进行科学分类,对税务机关各层级、各部门管理职责进行合理划分,运用风险管理的理念和方法,依托现代化信息技术,提升部分复杂涉税事项的管理层级,将有限的征管资源配置于税收风险或税收集中度高的纳税人,实施规范化、专业化、差异化管理的税收征管方式。

  1.分级分类管理机制。建立企业集团管理名录,依托管理名录实施集中管理,完善优质税源责任区联络员制度,建立企业集团税源信息管理库,从税收预测分析,个性化服务、兼并重组、关联交易调查、反避税、不动产税收、基金(费)征缴等方面加强企业集团的专业化管理。

  2.分类分级管理原则和标准。

  1)分类分级管理基本原则。以属地管理为主,信息高度聚合。有确定的范围和标准,实行动态管控。

  2)分类管理标准。根据江苏省经济发展状况和企业类型,将企业纳税人分为重点税源、一般税源和零散税源三种类型确定分类标准。其中重点税源包括由总局、省局牵头管理的、资产或纳税规模达到一定标准的企业纳税人;以资本为主要连接纽带的母子公司为主体,以集团章程为共同行为规范的母公司、子公司、参股公司及其他成员企业或机构共同组成的企业集团;列入名录的总部经济;上市公司等。

  3)分级管理原则。企业集团按经营收入、注册资金、入库税金由市局、县区局、分局三级分级负责管理。

  4)分级管理标准。按照税务管理事项不同的税收业务需求,分为日常事务级和专业评审级两级标准。其中日常事务级是指税收管理中日常的、事务性、一般性的管理活动,如登记、注销、催报催缴等事项;专业评审级是指税收管理中比较高级的管理活动,需要干部具备较强的纳税分析评估能力、税务检(稽)查能力、反避税能力等,如股权转让、关联交易反避税等事项。(见下表)

 

  二、实施差异化的纳税人分类分级管理的必要性和可行性

  (一)实施差异化的纳税人分类分级管理是适应现代经济发展的需要。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的蓬勃发展,生产社会化程度不断提高,新事物、新产业层出不穷,行业分工越来越细化,对管理的专业化水平的要求也越来越高,无差别的管理已不能适应社会生产专业化、精细化分工要求。因此,推行差异化的纳税人分类分级管理,顺应了社会分工日益精细化的要求,符合社会管理发展的趋势。

  (二)实施差异化的纳税人分类分级管理是实现企业集团管理创新的需要。以往,税务机关仅仅是将企业集团的总公司(母公司)纳入大企业管理,虽有独立的大企业管理部门,但尚未形成针对整个企业集团统一的征管模式。而企业集团在国内,乃至世界范围内的机构及经营关系错综复杂,传统征管模式容易出现“多头管”或“两不管”的现象,增加了税务机关的征管难度和企业的遵从成本。

  (三)税收征管保障平台为实施差异化的纳税人分类分级管理建立了信息交互共享机制。以前,受制于征纳双方信息不对称,税务机关很难全面准确掌握纳税人的涉税信息。近年来。大数据的出现使得社会化征收成为可能和现实需求。2016年8月,无锡市政府第68次常务会议通过了《无锡市税收征管保障及税收遵从引导实施办法》,由财政局牵头,联合全市各税收征管保障成员单位,定期向平台上传各单位相关涉税信息,建立健全了科学分工、紧密配合、高效运转的涉税信息传递与应用工作机制,实现了政府相关部门与税务部门之间涉税信息的互联互通,从而为差异化纳税人分类分级管理工作的开展提供了保障平台。

  (四)信息化管理手段为实施差异化的纳税人分类分级管理提供了技术支撑。“金税三期”系统成功上线运行,实现了系统和数据的高度统一,打破了原先的国地税合作壁垒,大大提升了信息管税的整体水平,同时,结合税收征管保障平台提供的共享涉税信息,为建立和完善企业集团有效的风险管理指标体系提供了技术依托。

  三、实施差异化的纳税人分类分级管理的具体措施

  站在分类分级管理这个整体框架下,为适应“放管服”相结合的征管要求,在整体和分类分级管户相互促进的关系上把握和发挥好各税源管理机构的职能。因此,笔者认为必须进一步厘清征管职责,对重点税源强化数据分析和税源监控,实行精细化管理;对一般税源管理强化计税收入和纳税申报管控,实行差别化管理;对零散性税源,强化委托代征、代扣代缴制度,实行源头化管理。

  (一)重点税源集约化管理。

  针对企业集团等重点税源企业具有跨国界、跨地区经营,行业跨度大,关联交易频繁,内部结构和财务核算体系复杂等特点,以优化纳税服务为前提,以信息采集为重点,以数据分析为着力点,确保主体税源的稳定,防范重点税源税收流失。

  一是强化基础数据信息采集和维护。规范数据采集内容、周期、方式,按照企业集团划分控管集团母公司及下属子公司的全部档案,重点涵盖企业的生产、经营、关联交易、房土、股权变更等信息,整体化掌握企业集团运营情况,强化对企业集团的税源管控和跟踪管理,关联业务及时得到监控。

  二是推进征管改革提升专业化管理水平。以征管改革为契机,推进企业集团税收管理层级集约化。结合大企业征管模式,按照跨地区层级提升一级税务机关属地化管理。以提高企业集团税法遵从度为目标,以企业集团整体和重大涉税事项为重点,建立市、县、乡三级统筹,上下联动,国地税合作的管理模式。

  三是加快服务升级助力企业集团平稳发展。我国税务机关尚未形成依法、科学、合理的纳税服务体系,“精准服务”问题还较为突出。企业集团税收贡献度高,对纳税服务相应有提出更高层次的需求。因此要做好以下几个方面的工作:1.建立税企高层对话机制。定期与集团企业内控主管负责人沟通,开展更加透明的合作,实施企业集团特别涉税事项快速响应机制,帮助企业自上而下建立完善税务风险内控机制。2.提供深度服务。针对上市公司、企业集团等重点税源企业纳税意识较强、纳税行为相对规范、服务需求更高的特点,为企业集团提供确定性服务、定制服务等各具特色的纳税服务产品。同时,税务机关要主动作为,自下而上收集行业性、集团性税收政策不确定性问题,以风险年度报告的形式公布,供企业集团参考,及时解决税法执行的统一性和税法适用的确定性问题。3.实施企业集团税务遵从管理年度报告制度。定期对企业集团的生产经营、组织架构、内控机制建设等情况进行摸底调查,了解企业集团涉税诉求,强化有针对性的纳税服务、税源监控和风险管理。并在此基础上,制作《企业集团税务遵从管理年度报告》供企业参考,以此来引导企业主动配合和自觉遵从,提高税务机关风险管理效率。4. 进行企业集团纳税信用管理。依据《纳税信用等级评定管理试行办法》的要求,不定期对企业集团进行惩戒和激励,开通A级信用纳税人绿色办税通道等。

  四是转变应对模式完善税收风险应对手段。针对企业集团特点,运用科学的技术和方法,合理确定集团总部及其成员企业风险程度,并采取个性化事前提醒服务、风险疑点自查、审计式检查等纠错手段予以应对,辅助以稽查手段为底线保障。同时,应确立合作型风险防控应对模式,即优质服务与柔性管理相结合的差异化应对模式。

  (二)一般税源网格化管理。

  以税收征管保障平台为优势,建立以网格定人、定岗、定责、定目标的税收管理责任机制,形成“事事有人管、人人都有责”的工作格局,增强涉税信息采集的及时性、真实性和完整性。

  一是优化税源管理岗位。打破征管机构地域限制,以“企业集团垂直管理,重点税源集中管理,一般税源属地管理”的原则,进一步合理设置岗责,优化业务流程,实行“因事设岗,分岗管事”。将日常事务级的税务事项前移至办税服务厅由专人专岗集中管理,强化纳税服务和基础管理的能力。从而使风险应对人员由更多的精力从事税源监控,进行专业评审级的深度征管工作。

  二是建立完善行业指标体系。掌握行业管理的第一手资料,围绕物耗、能耗、产销率等主要涉税经济指标,测定行业基准税负和指标体系,建立分行业、分税种等不同类型的较为科学、合理、有效的监控指标参照值,完善行业管理模板,加强数据的采集、分析、利用和共享,以数据为基础对行业生产经营全过程进行全方位的监控和管理,确保税源管控有效,以实现由“单户管理”向“批量管理”的转变。

  三是强化中等风险管理。把税收风险管理的理念贯穿于整个税源管理全过程。通过建立风险监控管理指引,把有限的征管资源优先用于风险较高的纳税人,进一步提高税收征管质效。将风险分析识别、等级排序、应对处理、绩效评价的风险管理系统与征管基本程序相结合,形成风险管理导向下的税收征管流程,自上而下地实行“统一分析、分类应对”。

   (三)零散税源社会化管理。

  注重国地税合作,强化协税护税。针对个体工商户规模小、税源分散、经营不稳定、账簿不健全等特点,按照有利于税源管控和方便纳税的原则,强化基础信息采集和税收定额征收管理,实行国地税共同委托第三方(个体及零星税收委托代征工作站)代征税款的方式,提高管理效能,降低征管成本,积极落实《深化国、地税征管体制改革》方案。

  四、深化差异化的纳税人分类分级管理建议

  (一)强化税收风险理念认识。

  在充分认识到风险管理的重要性后,要把风险管理理念引入到税收管理中,把税收风险管理理念和方法贯穿于征管全过程,通过针对性的差异化纳税人分级分类管理和服务,保护纳税人权益的同时提升纳税遵从度,防范和控制税收流失。同时,引导和激励税务干部为实现纳税遵从最大化、税收流失最小化的风险管理目标竭诚努力。

  (二)强化税收管理信息化建设。

  以“金税三期”系统为国地税统一的技术基础平台,进一步推进国地税之间的信息共享机制,建立安全管路和运行维护体系。发挥国地税各级机关与政府各部门信息共享的税收保障平台和“互联网情报采集”技术的优势,整合利用各类涉税信息,提高数据利用率,提升税涉税风险疑点的识别度和精准度,为应对工作做好指向作用。针对企业集团特点与管理难点,建立和完善“互联网+合作遵从”风险管理模式,提升税收风险管理的全社会参与度,充分调动税收风险的相关利益者对税收风险的重视,尽快建设“一体化”的税源管理和分析监控平台。

   (三)强化专业团队型税源管理队伍。

  高素质专业化队伍是做好差异化纳税人分类分级管理的重要基础和保障。一是要逐级建立实体化、专业化的税收风险管理机构和岗责体系,完善风险分析监控和协调配合的运行机制。二是要注重专业团队梯次建设。组建不同层级的纳税服务、税源风险监控、评估和稽查部门等,承接风险应对任务;并且要吸纳各类人才,对不同专业、不同工作经历的人才进行科学组合,逐步建立分行业或分企业的集团管理专业团队;组建由注册会计师、税务师、律师等多种人才组成的团队型税源管理队伍,发挥高层次、专业化人才在税收风险管理中的引领作用。三是要培养专家型人才。要根据税收管理服务的实际需要和职责定位,配置专业人员到合适的岗位,保持岗位的适度稳定并持之以恒地使其得到培养和锻炼。同时,采取必要的激励措施,如与个人职级晋升挂钩等,保持人员的相对稳定。

  (四)强化税收司法实践。

  国地税两部门要协同同级人民法院建立执行联动工作机制,有效提升社会诚信意识,促进生效法律文书执行和保障国家税款及时入库,破解司法、税务共同面临的执行难问题。一是加强执行联动工作的组织领导。每年不定期组织召开执行联动工作联席会议,主要研究解决三方在执行联动工作中需要协调、明确的问题,达成共识后形成指导性意见;二是强化执行联动工作的机制保障。建立信息联络交换机制,探索三方点对点网络查控协同信息化建设,形成并持续完善人民法院查询被执行人涉税信息、税务机关调查被执行人涉案信息均通过网络进行的机制;建立协助执行机制,税务部门依法协助人民法院调查被执行人的纳税、退税、欠税等状况,人民法院及时告知国地税两局依法拍卖、变卖被执行人财产的相关信息,协助税务部门依法征收应缴税费;建立经费保障机制,对执行联动工作期间的经费保障,要积极向财政部门申请。三是完善执行联动工作中的联合信用惩戒。人民法院协助提供失信被执行人名单,税务机关对名单人员开展纳税信用等级评价、实施税收优惠政策时,给予审慎性参考,并按人民法院书面请求依法作出相应限制;三部门依法联合对拖欠税款的非诉行政执行案件当事人进行信用惩戒。以此形成联合信用惩戒工作新常态,让失信者“一处失信、处处受制”,最大限度挤压失信者活动空间。

                                                       (作者:赵国君 黄艳芝)


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